慈善法修正草案公開征求意見 規(guī)范個人求助行為和個人求助平臺

　　捐贈人如何才能放心地進行網(wǎng)絡捐助？

　　■ 2014年9月至2021年底，累計超過500萬人次大病患者通過個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務平臺發(fā)布求助信息，超過20億人次通過大病求助平臺捐贈資金，籌款規(guī)模超過800億元

　　■ 在實際操作中，平臺確實無法對于求助人的工資收入、房屋財產(chǎn)、車輛財產(chǎn)等個人或家庭資產(chǎn)進行真實性的核實，只能靠求助人自證。公眾并不具備專業(yè)的辨識能力，更沒有對個人信息核查的權利。這也是平臺屢屢出現(xiàn)負面信息和屢遭公眾質疑的原因之一

　　■ 平臺在收取相關費用之前，哪些項目要收費，收費標準如何，以何種方式收費，是否在顯著位置充分告知了平臺用戶，用戶的知情權是否得到了保障

　　近日，經(jīng)過十四屆全國人大常委會第六次會議初次審議后的慈善法修正草案（以下簡稱修正草案）公開征求意見。

　　根據(jù)修正草案，個人求助行為和提供個人求助的平臺納入慈善法規(guī)范，并授權主管部門制定相關政策。在權威專家看來，這是立法對現(xiàn)實情形的尊重，也是對基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為的認可。

　　在修正草案的背后，是個人求助平臺發(fā)展的數(shù)年實踐：2014年9月，輕松籌上線；2015年底，愛心籌上線；2016年7月，水滴籌上線；2019年6月，悟空籌上線；2019年12月，“360大病救助”上線……

　　接受《法治日報》記者采訪的專家認為，個人求助平臺寫入修正草案只是第一步，在修正草案中僅作為附則內容出現(xiàn)的規(guī)定如何細化落實，讓這個行業(yè)真正得到規(guī)范與健康的發(fā)展，還有很長的路要走。

　　聯(lián)結善意助人脫困

　　大病求助平臺上線

　　在過去幾年間，遭遇重病卻困在高額治療費用中的人，已經(jīng)習慣了走投無路之時“上網(wǎng)”，到個人大病求助平臺上尋求捐贈。

　　生活在甘肅一個小縣城的洪麗（化名），即便長得白白凈凈，穿得干凈利落，仍無法掩飾其發(fā)自內心的焦慮與煎熬。她的孩子在7個月時被確診為罕見病，花費已經(jīng)多達158萬元的她，一度很抑郁、想輕生，最終通過水滴籌籌到了需要的醫(yī)療費用。

　　記者在采訪中，遇到不少這樣的例子：云南人孔蓉（化名）6歲的孩子得了“特別難治的一種病”；甘肅蘭州人金瑩（化名）的孩子在今年6月確診一種疾病，需要七八十萬元到100萬元治療費；河北的桂華（化名）家里兩個孩子都生病了，到北京邊擺地攤邊治療……他們后來都通過個人求助平臺籌集到了“救命錢”。

　　另一邊，隨手在個人大病求助平臺上的一個善舉，為幫助大病患者及其家屬渡過難關獻出一份力量，也成為很多人樂于做的事情。

　　北京人姜云（化名）說，自己已經(jīng)陸續(xù)在平臺上捐了很多次款，與平臺的結緣源自同事的遭遇：她生的二孩患白血病，過得很辛苦，家里把房子、車都賣了，后來在平臺發(fā)起籌款，得到了幫助。這件事情對姜云觸動很大，也是從那時開始，她會時不時地在平臺上捐款，幫助那些“同病相憐”者。

　　今年42歲的北京人郁郁（化名），在一家外資公司做銷售，他也經(jīng)常在網(wǎng)上捐助?！?018年左右，朋友親戚家的孩子得了白血病，因為是熟人，就捐了錢。此后，我就想通過這類平臺做一些讓自己內心更充實的事情。”

　　在業(yè)內人士看來，當求助方與捐贈方在平臺相遇時，原本孤立的善意聯(lián)結到了一起，讓那些生活在困頓中的人們獲得了渡過難關的力量。個人求助平臺因其為個體在罹患大病時籌措救治資金提供了一條便捷、有效的渠道，在緩解大病患者家庭困難、提高救助資金籌措效率、助力防止因病致貧返貧等方面的顯著效果，近年來得到了快速發(fā)展。

　　2022年10月，北京師范大學中國公益研究院等機構發(fā)布的《個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)平臺研究報告（2022）》顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年9月至2021年底，累計超過500萬人次大病患者通過個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務平臺發(fā)布求助信息，超過20億人次通過包括水滴籌在內的大病求助平臺捐贈資金，籌款規(guī)模超過800億元。

　　來自水滴籌的數(shù)據(jù)顯示，在水滴籌，每53秒就有一個家庭發(fā)起籌款，每秒鐘就有9人進行網(wǎng)絡捐助。截至今年6月底，水滴籌幫助全國超295萬名經(jīng)濟困難大病患者發(fā)起求助，籌得醫(yī)療救助金累計超601億元，有效減輕了患者及其家庭經(jīng)濟負擔；超過4.39億網(wǎng)民通過水滴籌平臺參與愛心贈與。

　　受訪專家認為，互聯(lián)網(wǎng)個人大病籌款的意義已不止于對個體的幫助，其已經(jīng)成為社會醫(yī)療保險制度的重要補充，讓看不起病的患者得到的及時救助，充當了社會緩沖器、避震器和潤滑器。

　　詐捐收費和黑灰產(chǎn)

　　平臺企業(yè)屢陷爭議

　　在個人求助平臺在發(fā)展中，也曾面臨困境，甚至常處于輿論的風口浪尖。

　　2018年前后，詐捐事件最先引發(fā)了個人求助平臺的“信任危機”。

　　浙江蕭山一女子稱父親患有胃癌，需要籌款20萬元，獲得愛心人士在線捐款達235次。然而，籌款后不久，網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)當事人在微博上炫富。廣西壯族自治區(qū)南寧市一位母親在慈善平臺籌得善款25萬元救女兒，卻被網(wǎng)友披露其家中有多套房產(chǎn)、開奧迪車、經(jīng)營餐館。廣東省佛山市女嬰洛洛重癥住院，家人稱無力承擔醫(yī)藥費，在平臺發(fā)起籌款，籌到10萬元善款。洛洛不幸去世一個月后，她的父母在朋友圈曬出了旅游、吃喝圖片，網(wǎng)友質疑善款被挪為他用。

　　上述籌款起碼還有患病事實，有些詐捐甚至偽造病歷。自2018年底開始，唐某以急性淋巴細胞白血病、煤氣一氧化碳中毒為由，在水滴籌平臺發(fā)起籌款。水滴籌風控部門發(fā)現(xiàn)，唐某所披露的病歷、身份等多項信息系偽造，求助文章的內容系抄襲平臺某真實案例，預留的手機號則是網(wǎng)絡虛擬號碼。后經(jīng)警方偵查，唐某多次利用虛假病歷在個人求助平臺從事詐騙行為。

　　為治理這類行為，水滴籌曾安排工作人員赴云南、福建、吉林、等地配合警方查案。

　　這類詐捐在侵蝕著個人獲得網(wǎng)絡救助的信任基礎。

　　“按詐騙罪處理，否則平臺遲早被這些人玩壞?！薄白钪苯拥暮蠊窃僖膊幌嘈胚@些平臺了?！本W(wǎng)友們紛紛表達了自己的不滿。

　　詐捐之后則是收費爭議。2022年4月起，水滴籌開始在全國部分城市試行收取平臺服務費，除此前第三方收取的0.6%支付渠道費之外，對每筆籌款試點收取3%平臺服務費，單個項目服務費封頂5000元，該服務費涵蓋了40%至50%的運營成本，其余仍然依靠水滴公司補貼。在此之前，有網(wǎng)友曝光了輕松籌的收費政策，默認勾選捐款即支付平臺3元手續(xù)費。

　　一時間，“籌款收費”觸動了網(wǎng)友敏感的神經(jīng)，引起口誅筆伐。

　　更大的爭議還在后頭。水滴籌和輕松籌都被曝光出現(xiàn)高額抽成問題，甚至出現(xiàn)籌款1萬元被抽走8000元的推廣費，雖然事后證明此事是籌款中介或籌款顧問個人的違規(guī)行為，但還是進一步影響了公眾對平臺的信任度。

　　2022年8月，水滴籌發(fā)表聲明稱，高額抽成是第三方籌款中介的“黑灰產(chǎn)”行為，所謂的籌款中介即部分進行惡意推廣籌款的第三方商業(yè)組織?！昂诨耶a(chǎn)”的問題由此浮出水面。據(jù)了解，這種中介是近兩年在大病籌款行業(yè)冒出來的，除了與部分醫(yī)院“合作”外，還會主動聯(lián)系發(fā)起籌款的患者及家屬，幫助推廣籌款鏈接，根據(jù)所籌金額收取30%至70%不等的提成。

　　2022年11月，水滴籌向外界通報稱，經(jīng)過數(shù)月努力，水滴籌聯(lián)合山東警方破獲一起籌款中介詐騙案，抓獲違法犯罪嫌疑人員17名。

　　平臺企業(yè)如何定位

　　需要法律予以明確

　　詐捐、收費、“黑灰產(chǎn)”等問題交織在一起，讓個人求助平臺總是難逃爭議。即便是符合要求的籌款，若善款沒有用完如何追回、由誰追回等問題，也成為社會關注的焦點問題。而這些，都需要法律明確規(guī)定。

　　事實上，作為一種新生事物，個人求助平臺一直渴望“轉正”。

　　2018年10月，在相關部門的推動下，水滴籌、輕松籌和愛心籌等聯(lián)合發(fā)布《個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務平臺自律倡議書》和《個人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務平臺自律公約》。

　　2020年2月，國務院發(fā)布《關于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》，被業(yè)內認為是個人大病求助平臺“轉正”的信號。其中提到，到2030年，全面建成以基本醫(yī)療保險為主體，醫(yī)療救助為托底，補充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善捐贈、醫(yī)療互助共同發(fā)展的醫(yī)療保障制度體系。

　　如今，慈善法的擬介入規(guī)范，更是明確的信號。修正草案在附則中規(guī)定：個人因疾病或者其他原因導致家庭經(jīng)濟困難，向社會發(fā)布求助信息的，求助人和信息發(fā)布人應當對信息真實性負責，個人求助網(wǎng)絡服務平臺應當承擔信息查驗義務，具體管理辦法由國務院民政部門會同有關部門另行制定。

　　法律的規(guī)范首先涉及對這類平臺企業(yè)的定位。

　　南都基金會名譽理事長徐永光說，在大病救助中，首先政府是第一責任人，應該建立一種兜底的公共政策；其次是商業(yè)保險，其在許多國家已構成了大病救助的一個主要支柱；再次是公益，慈善機構可以發(fā)揮很好的補充作用；最后是社會企業(yè)，如個人求助平臺。

　　北京市京師律師事務所主任張凌霄說，個人求助平臺通過技術、科技、互聯(lián)網(wǎng)等手段提高了救助效率，極大地降低了公眾發(fā)起籌款的門檻，充分調動了民眾的自救、互助能力?！斑@是僅靠政府或慈善組織不太可能做到的。我們可以對這些平臺進行質疑和提出要求，然后想想如何共同解決問題。但是要用其他方案去替代它，可能成本更高，甚至不太現(xiàn)實。”

　　北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍說，目前我們的醫(yī)保政策還不夠完善，有些群體不在醫(yī)療保險范圍之內，大眾商業(yè)保險理念也不成熟，很多人沒有購買商業(yè)保險，家庭收入不高，這也是個人求助平臺能存在的原因。

　　中共中央黨校（國家行政學院）政法部民商經(jīng)濟法室主任王偉認為，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)如何運營公益性的事業(yè)，實際上涉及企業(yè)治理問題，應厘清政府和市場的關系、政府和社會的關系，并在防范利益沖突的基礎上，把經(jīng)濟性、公益性很好地兼顧和平衡起來。

　　王偉認為，大病籌款要獨立運營，而獨立運營又面臨兩個選擇：一是機構獨立，商業(yè)性業(yè)務和機構業(yè)務徹底分開；二是分賬經(jīng)營，即把商業(yè)性業(yè)務和公益性業(yè)務分開，再加上第三方托管機制，平臺進行籌款，籌集資金進入商業(yè)銀行，支出時由相應組織或機構審核，審核通過之后直接要求商業(yè)銀行撥付款項。

　　北京師范大學中國公益研究院助理院長兼慈善研究中心主任黃浠鳴認為，個人依法有求助的權利，我們應當給予市場回應機制，給社會市場創(chuàng)新空間，給個人求助提供相應便利，這就需要監(jiān)管部門以審慎包容的原則進行監(jiān)管。

　　值得注意的是，個人求助有別于慈善。如果是為了不特定的人利益籌款，這才屬于慈善募捐的范圍。在黃浠鳴看來，修正草案將個人求助放在附則部分，正是考慮到整個慈善法的體例，“慈善法調整范圍是公益活動，個人求助無法納入慈善法調整。”

　　張凌霄指出，需要注意的是，即使此次增加了個人求助的條款，但并不是意味著把個人求助納入慈善活動的范圍。

　　求助信息是否真實

　　明確平臺查驗義務

　　如何讓人們在網(wǎng)絡上放心地幫助陌生人，始終是個人求助平臺的一個重大問題。

　　據(jù)水滴籌數(shù)據(jù)顯示，大概36%的救助資金來自求助人的親朋好友，有64%的資金來自籌款鏈接，即陌生人的捐贈。

　　平臺對籌款案例的真實性如何負責，成為人們所關心的內容。修正草案所明確的“查驗”義務該如何理解？

　　北京嘉維律師事務所律師趙占領說，雖然此前相關案例中，有司法實踐從公平合理的角度出發(fā)，認為平臺負有一定的信息核實義務，但這一義務并無相關法律依據(jù)。修正草案至少從制度設計角度解決了上述問題。后續(xù)主管部門在制定相關規(guī)則時應解決的核心問題之一，也是有關平臺的查驗義務。

　　不過，明確查驗義務內容并非易事。趙占領說，首先需要明確查驗范圍，究竟是形式審查還是實質審查，實質審查涉及操作難度，例如對車輛房產(chǎn)等，除非和相關部門建立信息共享通道，否則也存在很大困難。再者，還有一些難以查驗的情況，如有財產(chǎn)在他人名下，作為平臺，沒有能力去查驗。此外，如果平臺沒有盡到查驗義務，該承擔行政責任還是民事責任，也需要明確。

　　中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍認為，平臺的義務主要是標記而不是審核查驗?！暗交ヂ?lián)網(wǎng)上提出求助的人一定非常著急，而查驗審核需要付出一定的時間成本，說白了，等把所有問題都搞清楚了，病人可能都死了?！?/p>

　　在這種情況下，朱巍建議，平臺負有標記義務，即對哪些信息無法核實作出標記，提醒人們注意。

　　張凌霄也提出，個人大病求助規(guī)模較大，平臺的審核甄別力量有限，家庭財產(chǎn)狀況核查比對渠道非常匱乏，并不能保證所有信息的真實和準確性。在實際操作中，平臺確實無法對于求助人的工資收入、房屋財產(chǎn)、車輛財產(chǎn)等個人或家庭資產(chǎn)進行真實性的核實，只能靠求助人自證。而要讓網(wǎng)友自己去分析判斷信息的真實性，也絕非易事，公眾并不具備專業(yè)的辨識能力，更沒有對個人信息核查的權利。這也是平臺屢屢出現(xiàn)負面信息和屢遭公眾質疑的原因之一。

　　在應該由誰對個人求助平臺進行監(jiān)管的問題上，北京師范大學法學院副教授馬劍銀提出，建議由民政部門牽頭，市場監(jiān)管部門參與。

　　張凌霄則認為，類似水滴籌這樣的商業(yè)機構，主管部門應該是市場監(jiān)管部門，商業(yè)機構受公司法規(guī)制，慈善法調整不了，民政部門怎么管？而且，這不是一個部門能解決的問題，可能會涉及醫(yī)療保障、網(wǎng)信辦等多部門協(xié)調監(jiān)管的問題。

　　除了行政監(jiān)管，司法也可以解決有關爭議。馬劍銀認為，很多問題可以通過司法解決，比如說捐贈人直接通過起訴追回贈款，平臺也可以幫助捐贈人起訴，這些都是民事訴訟可以解決的。

　　朱巍也認為，平臺可以代替捐贈人追繳不實求助信息的善款，“這可以通過民事協(xié)議方式做到”。

　　趙占領對此持不同看法。他認為，平臺能否代表捐贈人起訴求助者要求返還贈與款項，需要法律明確。之前雖然有相關判例支持了平臺起訴且支持了平臺請求，但平臺的訴權來自哪里？并沒有明確。僅在合同里授權并不能直接賦予訴權。

　　對于有詐捐等傷害愛心行為的人，趙占領認為，目前水滴籌已經(jīng)實行的黑名單制度非常可行，他建議“先在不同平臺之間實行黑名單制度，后擴大到整個慈善行業(yè)”。

　　收費必須公開透明

　　應保障用戶知情權

　　對于備受爭議的個人求助平臺收費問題，徐永光認為：“如果平臺不收費，走的必定是一條死路。如果收費還略有盈余更好，這是常識?！?/p>

　　在金錦萍看來，收費與商業(yè)化營利之間存在一定區(qū)別，為了讓事業(yè)可以持續(xù)地做下去，通過成本分擔，也就是平臺收取服務費方式，實現(xiàn)目標也是合理的。而前提是，平臺需要將相應的情況向捐贈人如實告知，并且要建立相應的分擔機制。

　　朱巍認為，企業(yè)無法承擔原本屬于社會的責任，成本需要覆蓋，而這個錢從何而來，是需要解決的問題。如果一定要把它變成慈善行為，有些平臺將不堪重負而慢慢退出。

　　“收費是應當?shù)?#xff0c;對企業(yè)成本是要有補償?shù)??！蓖鮽ヌ岢?#xff0c;在成本核算上，在費率方面貫徹不盈利不虧損的原則，對于平臺企業(yè)在運營過程中的成本給予必要的補償，由此既確保公益性的本質屬性，又不把商業(yè)性的業(yè)務和公益性業(yè)務混淆。同時，建立專項審計機制，定期或者不定期對資金進行審計，做好信息披露，對事前事中事后全過程進行披露。

　　張凌霄說，水滴籌等平臺均非公益機構或者慈善組織，而即使是由慈善組織運作的純粹的公益慈善項目，也一樣需要巨大的成本支撐，慈善組織也會收取一定的管理費用，這是法律允許的，何況是運營一個求助平臺。對于一家公司而言，同樣需要投入人員、運營、開發(fā)維護和其他產(chǎn)品成本等，以一種可持續(xù)的方式運營，或許可以促使這個行業(yè)更為健康持久地發(fā)展。

　　的確，平臺需要付出運營成本。在水滴籌，每一個大病患者從發(fā)起到提現(xiàn)背后，有上千人的團隊在給他們提供全鏈條服務體驗。除了一線籌款顧問，還有上百人的審核團隊，他們會進行初審、復審、終審，通過審核才能真正上線籌款，審核機制包括對于一線籌款顧問行為規(guī)范的審核，籌款顧問也要保證其提供所有的資料安全合理、沒有夸大。

　　據(jù)水滴籌數(shù)據(jù)顯示，目前大約每天有12例申請因為不符合規(guī)范被攔截，上半年共有2096例申請完全不符合規(guī)范被駁回，有554個違規(guī)用戶被平臺放進黑名單。平臺組建了一支專業(yè)醫(yī)學團隊，根據(jù)病人提供的案例以及主治醫(yī)生建議、病種，判斷病例在平臺上最高的籌款金額是多少。

　　在張凌霄看來，真正的爭議并不在于費率多少，而是在于收費的公開透明?！昂唵蝸碚f，在收取相關費用之前，哪些項目要收費，收費標準如何，以何種方式收費，是否在顯著位置充分告知了平臺用戶，用戶的知情權是否得到了保障？”

　　在水滴籌，所有的捐贈款項進入平安銀行?？顚Ｓ觅~戶，跟水滴籌賬戶完全區(qū)隔，水滴籌去年上線了所有資金公示，當籌款人在籌款賬戶里支取時，銀行會出具明細，每一筆都非常清晰。

　　針對“黑灰產(chǎn)”問題，馬劍銀認為，這并非個人求助領域的特定現(xiàn)象?！澳睦镉杏赡苄?#xff0c;‘黑灰產(chǎn)’就在哪里。它是伴隨行業(yè)起來的，根治起來確實困難重重?！?/p>

　　馬劍銀說，值得注意的是，求助者，也就是受害者，在某種意義上也是“黑灰產(chǎn)”的合謀者，平臺自身沒有辦法解決這樣的問題，它需要有關部門從整個互聯(lián)網(wǎng)治理視角進行治理，平臺治理只是一種輔助性的治理。

　　大病救助非常復雜

　　需系統(tǒng)性解決方案

　　值得注意的是，對于個人大病救助問題的解決，歸根結底是一項社會性系統(tǒng)工程。

　　如金錦萍所說，大病救助是一個非常復雜的社會問題，涉及國家醫(yī)療改革，涉及政府、個人、商業(yè)保險還有社會之間的責任分擔機制，“永遠不可能說把大病救助最后放在慈善這樣一根稻草上，所以對個體大病費用分擔機制要分清方向”。

　　在金錦萍看來，個人求助平臺解決的是表面問題，是一種權宜之計，真正的大病救助必須是政府負責?！澳撤N意義上，我并不認為平臺做得越大越好，我希望它哪一天沒了才好，沒了說明需求沒了，有更好的替代方案把這個問題解決了?！?/p>

　　黃浠鳴認為：“行業(yè)目前要回應社會需求，針對這個需求，我們也需要系統(tǒng)性解決方案，一方面是給社會公眾釋放的愛心渠道，另一方面也是很多個人求助者獲得幫助的渠道?！?/p>

　　不過，就當下而言，個人求助平臺健康規(guī)范發(fā)展仍然是關鍵。

　　金錦萍則對從國家立法層面出臺個人求助平臺管理辦法抱有期待?！半m然目前有行業(yè)自律公約，但進一步規(guī)范行業(yè)仍需完善立法?！?/p>

　　張凌霄說，行業(yè)自律公約不具有強制性，使行業(yè)缺乏準入門檻，一些沒有加入自律公約的大病籌款平臺，仍然存在不規(guī)范行為。對于從事大病籌款業(yè)務的平臺，沒有明確的監(jiān)管部門，因此也就沒有從業(yè)規(guī)范、資質要求等，比如一些平臺接收籌款的賬戶與公司自有賬戶混為一體、缺乏第三方機構的監(jiān)督、籌款的過程不透明、收費行為不規(guī)范、存在默認捆綁收費、隱性收費等現(xiàn)象，會影響社會大眾對于大病籌款行業(yè)的整體評價。

　　不過，進行相關立法要避免單純的“規(guī)制”。黃浠鳴提醒說，法律本身不僅有限制法和規(guī)范法，也有促進法和保障法，個人求助平臺的納入法律調整范圍，不是為了限制而是為了保障：一方面保障前端捐贈人愛心，同時也是保障專門從事大病籌款的平臺，最后保障惠及受益人。

　　我們期待，在多方努力下，每一個善舉都能得到充分的保障和尊重，每一份愛心都能受到溫暖呵護和鼓勵。（記者 張維）