“十四五”時(shí)期，資本市場“零容忍”監(jiān)管執(zhí)法持續(xù)升級。1月28日，證監(jiān)會召開的2021年系統(tǒng)工作會議提出，全面落實(shí)“零容忍”的執(zhí)法理念和打擊行動。1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》（簡稱《方案》）亦提出，堅(jiān)持對違法違規(guī)行為零容忍，確保金融改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

《證券日報(bào)》記者據(jù)證監(jiān)會網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，截至2月1日，自2020年以來，證監(jiān)會及地方證監(jiān)局合計(jì)開出352份行政處罰決定書，對91人采取證券市場禁入措施，其中22人被采取終身證券市場禁入措施。

市場人士認(rèn)為，貫徹“零容忍”方針是持續(xù)優(yōu)化市場生態(tài)的根本保障。從理念到行動，從日常監(jiān)管、行政執(zhí)法到民事賠償、刑事懲戒，全方位貫徹“零容忍”要求、保持“零容忍”態(tài)勢，將切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管震懾力，切實(shí)提高證券違法違規(guī)成本，對保護(hù)投資者合法權(quán)益、維護(hù)資本市場秩序、推進(jìn)注冊制改革、保障資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有重要意義。

全面落實(shí)“零容忍”?緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”

據(jù)記者梳理，上述352份行政處罰決定書中，涉及信披違規(guī)的有117份，占比33.24%；涉及內(nèi)幕交易的有124份，占比35.23%；涉及操縱市場的有14份，占比3.98%。信披違規(guī)、內(nèi)幕交易和操縱市場合計(jì)占比72.44%，仍是資本市場重點(diǎn)打擊的違法違規(guī)類型。

1月29日，證監(jiān)會公布了2020年證監(jiān)稽查20起典型違法案例，其中，財(cái)務(wù)造假案有6起，信息披露違法違規(guī)案5起，中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)案、操縱市場案和內(nèi)幕交易案分別有2起。

同日，證監(jiān)會新聞發(fā)言人高莉表示，2020年以來，證監(jiān)會堅(jiān)決貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的總體部署，按照“建制度、不干預(yù)、零容忍”的工作方針，依法從重從快從嚴(yán)打擊上市公司造假、欺詐等重大違法違規(guī)行為，已累計(jì)對57家上市公司信息披露違法違規(guī)行為立案調(diào)查，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌財(cái)務(wù)造假等相關(guān)違法犯罪案件26起。

“證監(jiān)會不僅強(qiáng)調(diào)‘零容忍’的理念，而且要求‘零容忍’的全面落實(shí)。這意味著，我國資本市場的法治化建設(shè)正在從有法可依、有法必依走向違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)?！蹦祥_大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝對《證券日報(bào)》記者表示，“零容忍”不是對某些違法違規(guī)案例的“零容忍”，而是對全部惡性違法違規(guī)問題的“零容忍”。監(jiān)管層需要對各種惡性違法違規(guī)問題進(jìn)行全方位打擊，全面抓實(shí)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任。

北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂對《證券日報(bào)》記者表示，“零容忍”的執(zhí)法理念要取得預(yù)期效果，非常重要的是努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。其中，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”、壓實(shí)“看門人”責(zé)任，屬于重點(diǎn)任務(wù)。管控好公司董監(jiān)高、控股股東、實(shí)際控制人等“關(guān)鍵少數(shù)”群體，對于防止和抑制欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假等至關(guān)重要。針對保薦人、會計(jì)師等“看門人”，?要根據(jù)其實(shí)際作用和責(zé)任，具體落實(shí)約束機(jī)制。此外，要嚴(yán)格實(shí)施退市制度，對于惡意規(guī)避退市標(biāo)準(zhǔn)的予以嚴(yán)厲打擊。

“在實(shí)踐中，控股股東和實(shí)際控制人往往在欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假、信披違法等案件中，扮演重要角色。”德恒上海律師事務(wù)所合伙人陳波對《證券日報(bào)》記者表示，預(yù)計(jì)未來，此類案件追責(zé)的重點(diǎn)會慢慢轉(zhuǎn)向背后的控股股東和實(shí)際控制人。

跨部委協(xié)作?提升監(jiān)管合力

發(fā)揮各方合力打擊證券違法違規(guī)行為已經(jīng)成為市場共識。去年7月份，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第三十六次會議提出，由證監(jiān)會會同相關(guān)部門建立“打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組”，形成打擊資本市場違法活動合力，共同維護(hù)資本市場健康穩(wěn)定。

證監(jiān)會系統(tǒng)工作會議提出，今年將進(jìn)一步依法從嚴(yán)打擊證券違法活動，建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組，加大對欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假、市場操縱等惡性違法違規(guī)行為的打擊力度，對有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的責(zé)任追究一抓到底。

“資本市場是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，而生態(tài)的改善需要多方合力、多措并舉。包括公檢法在內(nèi)的司法部門在刑事追責(zé)、民事維權(quán)方面責(zé)任重大，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、財(cái)政部、國資委等的職能也息息相關(guān)，特別是在處理涉及跨市場、多機(jī)構(gòu)、復(fù)雜資金流動和特殊主體的違法違規(guī)活動上，更是如此?！惫Z表示，此前，證監(jiān)會已與上述一些部門配合，針對中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)、IPO欺詐發(fā)行及信息披露違法違規(guī)、市場操縱違法、利用未公開信息交易違法等行為開展過一系列專項(xiàng)執(zhí)法行動，建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組、進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管合力十分必要和及時(shí)。

“建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組可以實(shí)現(xiàn)更為有效的市場治理，是本年度證券稽查工作優(yōu)化的重要抓手。”田利輝表示，證券市場問題涉及各方利益，相關(guān)利益者往往試圖袒護(hù)違規(guī)違法者?？绮课瘏f(xié)調(diào)工作小組能夠防止利益沖突，協(xié)調(diào)工作，嚴(yán)打證券違法違規(guī)，嚴(yán)懲相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人。

“建立跨部委協(xié)調(diào)工作小組，相關(guān)機(jī)構(gòu)之間工作機(jī)制將進(jìn)一步優(yōu)化，提升對違法違規(guī)行為的查處效率，也有助于提高監(jiān)管效果?！标惒ㄕJ(rèn)為，民事賠償、刑事懲戒都是比行政處罰更有威懾力的懲罰，涉及公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院。即便是單論行政處罰，也可能需要與其他部委協(xié)同，如打擊債券市場的違法違規(guī)行為，就可能需要和人民銀行、銀保監(jiān)會、發(fā)改委等部委發(fā)揮合力。

增加法治供給?夯實(shí)“零容忍”基礎(chǔ)

近年來，證監(jiān)會持續(xù)推動增加法治供給，新證券法實(shí)施、最高院發(fā)布《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》以及刑法修正案（十一）落地，從行政處罰、民事責(zé)任和刑事責(zé)任等方面大幅提升了資本市場違法違規(guī)的成本。

證監(jiān)會系統(tǒng)工作會議提出，今年將貫徹落實(shí)新證券法和刑法修正案（十一），配合修訂證券期貨犯罪案件刑事立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，出臺欺詐發(fā)行股票責(zé)令回購等配套制度。推動期貨法立法，加快推進(jìn)行政和解辦法、上市公司監(jiān)管條例等法規(guī)制定。依法從嚴(yán)加強(qiáng)對上市公司、中介機(jī)構(gòu)等各類市場主體的日常監(jiān)管，優(yōu)化市場生態(tài)。

“增加和優(yōu)化法治供給是‘零容忍’的基礎(chǔ)所在。”田利輝表示，我國資本市場的法治化需要“建制度”和“零容忍”，違法必究的前提是有法可依。法應(yīng)為良法，適應(yīng)不斷變化的證券市場。治應(yīng)該是良治，目的在于懲惡揚(yáng)善，保護(hù)中小投資者，實(shí)現(xiàn)資源配置功能。法治應(yīng)當(dāng)是良法與善治的結(jié)合。證監(jiān)會進(jìn)一步明確刑事懲戒追訴，讓違法者得到應(yīng)有懲戒。提出股票欺詐發(fā)行責(zé)令回購，能夠保護(hù)中小投資者。推進(jìn)上市公司監(jiān)管條例等法規(guī)制定，能夠明確行為規(guī)則邊界。另外，“零容忍”不是運(yùn)動式的，而會成為日常性監(jiān)管。法治是資本市場健康運(yùn)行的基石所在，違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的“零容忍”需要堅(jiān)持不懈，長期貫徹。

“對違法違規(guī)行為‘零容忍’，嚴(yán)格執(zhí)法的前提是有法可依。資本市場快速發(fā)展，及時(shí)對相應(yīng)的法律法規(guī)查漏補(bǔ)缺、修改完善，有助于及時(shí)查處新型違法行為，對惡性違法行為加大處罰力度，提高監(jiān)管威懾力，凈化資本市場生態(tài)。”陳波認(rèn)為。

郭靂表示，《方案》提出了公正監(jiān)管、開放有序、誠信守法等建設(shè)目標(biāo)，要求疏通政策堵點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)管的全面性、一致性、科學(xué)性和有效性，提高監(jiān)管透明度和法治化水平。符合資本市場運(yùn)行規(guī)律和現(xiàn)階段市場實(shí)際的高質(zhì)量法治供給，對于落實(shí)“零容忍”要求具有基礎(chǔ)性意義。